一、研究緣起

華夏較早形成了穩定的小農村社形態，近些年又迎來了工業化、城鎮化的大潮，幾十年里走過了發達China幾百年走完的發展道路。小農國基和時空壓縮兩重因素的疊加，導致我國城鄉空間布局與全局發展之間的矛盾尤其突出。一是村莊規模小、人口居住分散，不利于鄉村公共服務的有效供給；二是大量空心村的土地處于廢棄、撂荒和低效利用狀態，存在大量的資源浪費；三是可以農戶的生產需求和一般村民的居住需求都沒有得到很好滿足，功能分化沒有跟上現實變化；四是為了改善農民生活，大量財政資金投向了分散的居民點，資金利用效率不高。目前華夏大約有300萬個鄉村居民點，任由多大的投入，要讓這300萬個居民點都實現振興是不現實的。

二、典型模式

從全局看，當前城鄉空間布局調整工作主要有三種模式：一是東部平原地區在村莊類型劃分基礎上開展的大規模調整合并工作，較為典型的如山東的“合村并居”；二是東部發達省份在保持村莊布局總體穩定的情況下開展的小幅調整集聚，較為典型的如江蘇“相對集中居住”；三是中西部地區在脫貧攻堅框架下開展的易地扶貧搬遷、生態移民搬遷等，也在客觀上發揮了空間布局調整的功能。

上述探索取得了一定成效和經驗，但存在的問題也十分明顯。一是對空間布局演化規律認識不足，村莊調整合并的規模和節奏不符合科學規律；二是缺少系統性謀劃，在實施空間布局調整時產權結構、治理結構的調整沒能同步跟上，帶來了空間與治理的錯置；三是個別地區在工作中粗枝大葉、大拆大建，從而引發了新的矛盾沖突。上述兩個方面問題疊加，使城鄉空間布局調整陷入了進退維谷的境地。不動，則鄉村空間散亂、城鄉功能交疊的問題得不到解決；一動，又擔心帶來治理弱化、社會沖突等問題，決策層和執行層都難下決心

三、規模區位

作為一個獨立的居民點究竟多大規模才合適？這一問題，可以依據相關理論和重要的約束條件作出估計。國際上，關于一個獨立居民點適當規模的研究主要來自住區單元理論。英國大倫敦規劃中一個住區單元通常為5000—10000人，美國一個住區單元通常為5000—15000人，日本札幌規劃中將8000—10000人劃分為一個住區單元。不同China住區單元的近似規模并非偶然，這與教育、商業等公共服務設施的約束有很大關系。

住區單元理論中，通常依據一所小學的輻射范圍來確定住區鄰里的適度規模，一般來說，每個住區單元至少要有5000人左右的規模才能支撐一所合格的小學。這已經是一個獨立居民點規模的底線。而從公共設施和商業設施效率的角度講，一般要4000戶家庭（約15000人）規模的住區單元，才能夠相應配套中學、零售市場、近鄰公園、垃圾處理廠等設施。長期看，一個居民點如果低于這個規模，商業設施會因難以贏利而關閉，公共設施則會因高預算支撐難以實現廣泛覆蓋。

四、學理討論

（一）基礎認識：城鄉空間布局調整的深層依據

城鄉空間布局調整，本質上是農業社會空間形態向工業社會空間形態的轉型。農業社會空間形態的基本單元是村莊，工業社會空間形態的基本單元是城鎮。人類進入工業社會之后仍然會有村莊，但這種村莊形態是從屬于城鎮化總體格局的，與農業社會的村莊有著本質的不同。

如今在華夏，真正的務農者，如果從事大規模的糧食種植可能形成獨居的個體農戶，如果從事經濟作物或者設施農業可能形成幾戶人家的散村，而更多的鄉村居民已經與農業關系不大，農業生產和人口聚落在功能上日益深刻地分離了。這一背景下，依據人口布局、農民形態來重新構建鄉村空間布局、居住形態就具備了相應的基礎條件。

（二）基礎規則：中心地原理及其應用

當前鄉村規劃中，村莊分類的一個基礎規則沒有得到重視：即不同等級居民點之間的功能關聯及演化趨勢。實際上，經濟地理學已經就此問題開展過深入研究，但這些研究成果未能在鄉村規劃領域得到充分應用。相關研究中，蕞為重要的當屬克里斯塔勒創立的中心地理論，這一理論闡明了不同規模和類型的居民點之間的相對性關系，并確證了關于城鄉空間布局演化的若干經濟規律。

合理的中心地體系實際是一個區域中人口和空間布局的函數。這意味著，編制鄉村振興規劃，僅僅通過村莊現狀調查來完成村莊類型劃分是遠遠不夠的，而是需要綜合運用經濟地理學方法開展更為全面的調查。這至少包括以下方面：（1）人口布局。包括人口規模、密度、變動趨勢；（2）聚落形態。不同規模居民點的數量、分布及相互聯系；（3）交通流線。連接不同居民點的交通路線、通勤區域、交通流量等：（4）經濟狀況。區域內產業布局、就業領域、經濟聯系等。在此基礎上再開展村莊類型劃分和空間優化調整，鄉村振興便有了更為可靠的空間布局基礎。

（三）基礎規制：規劃在市場理性的經濟體系中運作

英國是蕞早將城市規劃擴展到城鄉規劃的China，二戰后，英國一度采取了土地開發權的強干預措施，規制成本高昂，效果卻不盡人意，終于在20世紀50年代末實現了市場價值的回歸。經過這一過程，規劃成為市場的“仆人”，從某種意義上說，只有當市場運作時，規劃才開始發揮作用。

市場條件越是發達，規劃決策者越是應該懂得敬畏。在傳統空間布局中，中心商品的類型和價格是決定中心地大小、布局和范圍的基礎性因素。其中，公共服務設施依靠政府提供，商業活動要依靠市場導流，規劃布局既要考慮服務供給效率，又要考慮商業盈利空間。而互聯網和電商的興起，改變了中心商品的定義和范圍，原來的一些中心商品可以依靠電商實現分散供給，公共服務的內容和供給方式也日趨多元。這意味著空間布局約束條件的高度復雜化。這種情況下要通過技術經濟手段判斷市場的范圍和尺度，已經變得越來越困難。如何讓城鄉規劃是在市場理性的經濟體系中良性運作，是擺在政府面前的一項必修課。

五、政策含義

第壹，科學確定中心地體系。從全局看，縣城以上的城市大多可以作為主要中心地，周邊人口可以大膽向這些城市集聚；人口規模穩定、經濟活力良好的鎮區可以作為幫助中心地。典型農區和生態功能區的空心村、小規模村莊是比較明確的分散地；從長期趨勢看，大部分距離中心地半小時車程以上的村莊都會逐步收縮，未來也會成為分散地。比較特殊的情況有以下三類：一是經濟強鎮。華夏有200多個鎮區人口在10萬以上的特大鎮，其中很大一部分可以作為主要中心地而非幫助中心地。二是連片城鎮化地帶。長三角、粵港澳大灣區等連片城鎮化地帶內部已經形成一個大中小城市協同發展的格局，這類地區內部不宜再區分中心地和分散地，而是應該將其整體視作一個區域或次區域的高等級中心地進行打造。

第二，深化宅基地制度改革。一是逐步解決大中城市的農民自建房（俗稱“小產權房”）問題，這項改革不妨以深圳為試點。二是城中村和城郊村，重點是探索打通宅基地與集體經營性建設用地的具體機制；典型農區村莊，重點則是探索閑置宅基地和閑置農房盤活利用的多種模式。三是落實農村權益“一攬子”退出改革，落實農村集體經濟組織成員整體退出權，建立農村土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權等權利的“一攬子”退出計劃。

第三，分類推進鄉村治理體系改革。一是城中村、城郊村和經濟發達村，逐步設立正式的黨政組織和派出機構，替代原有的村莊自治組織，變鄉村治理體制為城市治理體制。二是構建區域化黨建格局，以組織融合引領空間融合。對于擬進行合并的村莊，提前打破原有組織架構的界限壁壘，在組織融合上先行一步，推動事務共商、資源共用、成果共享。三是散居的可以農莊和暫時無法搬遷的小規模村莊，歸并到附近城鎮統籌管理；離城鎮較遠的可考慮劃分若干片區進行管理，不必為很少數人建立專門的治理組織。

第四，推廣鄉村政經分開改革。產業政策直接瞄準可以農戶，社會政策直接瞄準農村居民，土地產權及集體經濟事務交由集體經濟組織負責，村民自治的重點聚焦到村莊日常生活領域的自主管理，逐步實現鄉村經濟活動和社會治理的專門化、可以化。通過這一改革，將實現鄉村“產權—經濟”活動與“空間—治理”活動的分離，這樣也就成功“繞過”了村莊合并中的“并賬”難題。

[本文節選自陳明：《鄉村振興中的城鄉空間重組與治理重構》，《南京農業大學學報》（社會科學版）2021年第4期。陳明為華夏社會科學院政治學研究所副研究員，主要研究領域為鄉村治理、土地制度、農村改革，出版有《土地政治論》《直面華夏種子問題》（主編）等。]