云南省通過(guò)地方立法保護(hù)九大高原湖泊
一湖一條例 保護(hù)更有力（堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度）

洱海保護(hù)人員清理湖面。曠秀麗攝

核心閱讀

過(guò)去，由于部分規(guī)定不夠嚴(yán)謹(jǐn)，導(dǎo)致“保護(hù)優(yōu)先、不欠新賬、多還舊賬”原則難以落地。如今，一湖一條例為云南九大高原湖泊保護(hù)提供了法治保障，堵住了違法建設(shè)和排污行為的口子。

2020年1月1日，新修訂的《云南省陽(yáng)宗海保護(hù)條例》《云南省瀘沽湖保護(hù)條例》正式施行。這標(biāo)志著云南省滇池、洱海、撫仙湖、程海、瀘沽湖、杞麓湖、異龍湖、星云湖、陽(yáng)宗海等九個(gè)30平方公里以上的高原湖泊都有了量身定做的保護(hù)條例。

一湖一條例，為云南九大高原湖泊保護(hù)提供了法治保障。

在保護(hù)與利用之間畫(huà)出“紅線”

為何要對(duì)陽(yáng)宗海保護(hù)條例進(jìn)行修改？答案就在中央環(huán)保督察通報(bào)中。

中央環(huán)境保護(hù)督察“回頭看”及高原湖泊環(huán)境問(wèn)題專項(xiàng)督察反饋意見(jiàn)指出：洱海、陽(yáng)宗海、異龍湖、瀘沽湖等湖泊保護(hù)條例，不同程度存在保護(hù)區(qū)邊界模糊、沒(méi)有嚴(yán)格控制旅游活動(dòng)和污染物排放行為、未明確界定允許和禁止建設(shè)內(nèi)容、核心區(qū)劃定標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一和基準(zhǔn)線不確定等問(wèn)題。

而修訂前的云南省九大高原湖泊保護(hù)條例中，部分規(guī)定不夠嚴(yán)謹(jǐn)，導(dǎo)致“保護(hù)優(yōu)先、不欠新賬、多還舊賬”原則難以落地，也讓一些違法建設(shè)和排污行為鉆了“空子”。

九湖不僅是湖，也包括湖泊流域。九湖是云南省社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的命脈。雖然各個(gè)湖泊保護(hù)條例制定之初，也考慮了湖泊保護(hù)的要求，但與目前環(huán)保要求已經(jīng)不相適應(yīng)。

不久前被廢止的瀘沽湖保護(hù)管理?xiàng)l例制定于1994年，不僅制定的層級(jí)偏低，而且保護(hù)優(yōu)先的原則也并未貫徹到底。“這份條例局限于風(fēng)景名勝資源的保護(hù)管理和開(kāi)發(fā)利用，并不適應(yīng)對(duì)瀘沽湖生態(tài)環(huán)境進(jìn)行嚴(yán)格保護(hù)的需要。”麗江市政府研究和法制辦公室主任何貴林說(shuō)。實(shí)際上，九大高原湖泊不少都存在風(fēng)景名勝區(qū)、自然保護(hù)區(qū)、濕地保護(hù)區(qū)及旅游度假區(qū)交織重疊的問(wèn)題，在保護(hù)與利用之間畫(huà)出明確的“紅線”，這是立法必須承擔(dān)的職責(zé)。

以不少湖泊正在開(kāi)展的“四退三還”工作為例，前提就是確定湖泊運(yùn)行水位。此前，國(guó)家法定水位標(biāo)準(zhǔn)“國(guó)家黃海高程”系統(tǒng)已廢止，但1995年制定、2007年修訂的杞麓湖保護(hù)條例依然使用舊標(biāo)準(zhǔn)，與現(xiàn)行的“1985國(guó)家高程基準(zhǔn)”不統(tǒng)一。“此次修改，杞麓湖最高水位由原‘黃海高程’的1797.65米，調(diào)整為現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)的1796.62米，最低水位由1794.95米調(diào)整為1793.92米。標(biāo)準(zhǔn)修改了，隨之而來(lái)的保護(hù)區(qū)劃定也要調(diào)整。”云南省人大環(huán)境與資源保護(hù)委員會(huì)主任委員黃文武說(shuō)。

昔日“大水大肥”，如今節(jié)水減肥

保護(hù)優(yōu)先，有賴制度支撐。為了落實(shí)保護(hù)優(yōu)先原則，在立法過(guò)程中，條例起草者字斟句酌。“環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)提高了，一些新舉措也需要法律明確。”云南省人大常委會(huì)相關(guān)負(fù)責(zé)人表示。

據(jù)大理州人大常委會(huì)副主任許映蘇介紹，新修訂的洱海保護(hù)條例專門(mén)新增了綜合保護(hù)管理職責(zé)一章，對(duì)整個(gè)洱海流域保護(hù)管理涉及的規(guī)劃管控、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、轉(zhuǎn)型發(fā)展、生態(tài)保護(hù)、農(nóng)業(yè)面源污染防治、垃圾污水處理、水環(huán)境監(jiān)測(cè)、科學(xué)研究等作了梳理規(guī)范。

昔日“大水大肥”，現(xiàn)在要節(jié)水減肥。備受關(guān)注的洱海流域農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，也在此次修訂中得以明確，要求“扶持發(fā)展高效生態(tài)農(nóng)業(yè)和生態(tài)循環(huán)農(nóng)業(yè)，推廣測(cè)土配方施肥、精準(zhǔn)施肥、生物防治病蟲(chóng)害等先進(jìn)適用的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)，實(shí)施農(nóng)藥、化肥減施措施，鼓勵(lì)使用有機(jī)肥，發(fā)展綠色生態(tài)農(nóng)業(yè)，有效控制農(nóng)業(yè)面源污染。”這也意味著，對(duì)大理州而言，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)不再是自選動(dòng)作，而是具有法律強(qiáng)制力的規(guī)定動(dòng)作。

陽(yáng)宗海保護(hù)條例草案中曾經(jīng)規(guī)定，主要入湖河道和兩側(cè)外延20米以內(nèi)的區(qū)域劃入保護(hù)區(qū)。這看起來(lái)很明確的表述卻一度引發(fā)爭(zhēng)議。“20米是水平距離還是地表距離？不同的測(cè)算方式劃入保護(hù)區(qū)的區(qū)域可不一樣。”云南省人大常委會(huì)法工委副主任鄧先培說(shuō)，最終，陽(yáng)宗海保護(hù)條例明確規(guī)定“水平外延”作為保護(hù)區(qū)劃定的標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)要求管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在保護(hù)區(qū)豎立界樁、路標(biāo)和安全警示等標(biāo)牌、標(biāo)識(shí)。

此前，由于瀘沽湖地跨川滇兩省，存在目標(biāo)水質(zhì)“一湖兩類”、片區(qū)空間規(guī)劃及保護(hù)政策不統(tǒng)一，管理體制機(jī)制不一致等問(wèn)題。管理措施、管理力度存在差異，在實(shí)際開(kāi)展工作中執(zhí)法尺度不一致，導(dǎo)致處理糾紛時(shí)常常相互推諉、扯皮。而在新修訂的瀘沽湖保護(hù)條例中，明確要求建立麗江市和涼山州兩地瀘沽湖保護(hù)協(xié)調(diào)機(jī)制。“建立兩地統(tǒng)一保護(hù)和管理瀘沽湖機(jī)制，建立綜合執(zhí)法和聯(lián)合執(zhí)法的機(jī)制，做到同一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一尺度，非常必要。”何貴林說(shuō)。

“廢棄菜葉”寫(xiě)入條例，實(shí)用、接地氣

在陽(yáng)宗海保護(hù)條例的前期立法調(diào)研中，不少干部群眾反映，陽(yáng)宗海周邊大棚多，大量冷凍爛菜葉隨意傾倒、堆放、填埋，造成水體污染隱患，建議在立法禁止性事項(xiàng)中進(jìn)行明確。

取得共識(shí)不難，但如何在法律中精確表述？

“廢棄菜葉這樣通俗化的表述出現(xiàn)在嚴(yán)肅的法律文件中是否合適？大家意見(jiàn)分歧比較大。”云南省人大常委會(huì)法工委干部和曉琳說(shuō)，最終“廢棄菜葉”會(huì)出現(xiàn)在條例中，也是因?yàn)橛芯唧w的案例。

2019年6月，撫仙湖畔的玉溪市區(qū)兩級(jí)公安機(jī)關(guān)先后破獲4起非法傾倒廢棄菜葉污染環(huán)境的案例，抓獲犯罪嫌疑人11人。僅鄧某一人就先后組織多名駕駛員將2000余噸廢棄菜葉運(yùn)到江城鎮(zhèn)卯政府村東山傾倒。經(jīng)評(píng)估，傾倒點(diǎn)滲濾液造成的環(huán)境污染損害超過(guò)70萬(wàn)元。

“條例要發(fā)揮作用就必須得到不折不扣地執(zhí)行，‘廢棄菜葉等農(nóng)業(yè)廢棄物’這樣的表述，普通老百姓都能看懂，有助于今后條例的宣傳落實(shí)。”鄧先培說(shuō)。

原來(lái)的洱海保護(hù)條例規(guī)定，洱海流域違規(guī)建設(shè)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府依法予以處罰。但根據(jù)行政處罰法，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府并沒(méi)有行政處罰權(quán)。怎樣才能既符合上位法規(guī)定，又照顧基層執(zhí)法實(shí)際？立法工作者為此想了很多辦法。修訂后的洱海保護(hù)條例將洱海流域違規(guī)建設(shè)的行政處罰主體調(diào)整為縣市自然資源行政主管部門(mén)，但同時(shí)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府職責(zé)中規(guī)定，開(kāi)展洱海保護(hù)治理日常巡查檢查，制止并協(xié)助查處違法行為，做好相關(guān)行政執(zhí)法工作。

在條例的每一條條文背后，都是曾經(jīng)發(fā)生過(guò)的鮮活事例。在條例的修訂過(guò)程中，云南省各級(jí)人大始終堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，越是可能出現(xiàn)的問(wèn)題，越要加以規(guī)范。比如，洱海保護(hù)條例將“禁止新建碼頭”修改為“禁止新建、擴(kuò)建碼頭”，就是因?yàn)榻窈笤诙Ｐ陆ùa頭幾乎不可能，但違規(guī)擴(kuò)建碼頭的可能性卻更大。

修訂后的陽(yáng)宗海保護(hù)條例規(guī)定，放生外來(lái)入侵物種的，責(zé)令改正，處2000元以上1萬(wàn)元以下罰款。“針對(duì)這一條款，有專家提出并非所有非本地生物都會(huì)對(duì)陽(yáng)宗海生態(tài)造成破壞。因此，條例最終修改為‘外來(lái)入侵物種’，體現(xiàn)了立法的科學(xué)性。”鄧先培說(shuō)。

楊文明