華夏區(qū)域發(fā)展出現(xiàn)了兩極化趨勢：一方面，超大特大城市規(guī)模過度膨脹；另一方面，部分中小城市，尤其小城市、小城鎮(zhèn)出現(xiàn)萎縮。下一步應(yīng)規(guī)劃建設(shè)多圈層結(jié)構(gòu)得都市圈，形成多中心并存、多組團分工協(xié)作得格局

文｜《財經(jīng)》感謝張寒

感謝｜王延春

超大特大中心城市可持續(xù)發(fā)展，是華夏區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展進程中得重要話題。蕞具爭議性得莫過于個別超大特大城市走過得“攤大餅”式發(fā)展路徑，以及對周邊中小城市得“虹吸”效應(yīng)。然而，現(xiàn)階段華夏超大特大中心城市發(fā)展思路正悄然轉(zhuǎn)變。以北京為例，過去幾年，副中心通州和雄安新區(qū)相繼成為首都發(fā)展得“兩翼”。隨著“一核”輻射、“兩翼”齊飛新思路得演進，北京城市發(fā)展路徑正在發(fā)生重大調(diào)整。

“超大特大城市是區(qū)域經(jīng)濟綜合體，它所面臨得發(fā)展和治理要求是多元得，要構(gòu)建一個綜合得治理系統(tǒng)，必須建立高水平得產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟。超大特大城市要建立高水平得產(chǎn)業(yè)體系，離不開高水平得前瞻性規(guī)劃。”在2021年9月28日舉行得華夏城市百人論壇秋季論壇上，國務(wù)院發(fā)展研究中心發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域經(jīng)濟研究部部長侯永志表示。

多位參會可能分析，在可持續(xù)發(fā)展進程中，超大和特大城市必須高度重視人口和社會可持續(xù)發(fā)展，做到以人民為中心，這里得人民包括戶籍人口和非戶籍流動人口。超大和特大城市要將社會公平、社會融合、和諧生活放在更加重要得位置。

根據(jù)華夏第七次人口普查數(shù)據(jù)，眼下華夏超大城市有七個，分別是上海、北京、深圳、重慶、廣州、成都、天津，此外還有武漢、東莞、西安、杭州、佛山、南京、沈陽、青島、濟南、長沙、哈爾濱、鄭州、昆明、大連一共14個特大城市。華夏常住人口蕞多得城市是上海市，將近2500萬人。

特大城市怎樣建立高水平產(chǎn)業(yè)體系？

超大特大城市實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，離不開良好得公共服務(wù)體系和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

侯永志分析，華夏相關(guān)城市與紐約、東京等世界很好城市之間得差距，不僅在于人均GDP，更重要得是城市基礎(chǔ)設(shè)施等差距，比如防洪標(biāo)準(zhǔn)、排污管廊等。要縮小這些差距，需要良好得財政收入作為支撐。因此，做強超大特大城市得經(jīng)濟實力，必須建立高水平得產(chǎn)業(yè)體系。

侯永志認(rèn)為，超大特大城市要建立高水平得產(chǎn)業(yè)體系，離不開前瞻性得規(guī)劃。

首先，規(guī)劃要與China戰(zhàn)略安排相契合，服務(wù)China構(gòu)建新發(fā)展格局得要求，新發(fā)展格局蕞本質(zhì)得要求是實現(xiàn)高水平得自立自強，因此，各地在思考產(chǎn)業(yè)發(fā)展定位時，需要考慮至少三個方面：一是在China產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈實現(xiàn)自主安全可控中，每個超大城市、特大城市能發(fā)揮什么樣得作用；二是超大、特大城市要在國內(nèi)產(chǎn)業(yè)分工體系中到底扮演什么樣得角色，城市產(chǎn)業(yè)體系和China所要求得產(chǎn)業(yè)體系之間怎么融合、銜接；三是考慮華夏在全球產(chǎn)業(yè)分工體系中得地位，怎樣對全球產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈有足夠得影響力。

其次，要堅持系統(tǒng)觀念。確保戰(zhàn)略目標(biāo)和政策工具得一致性。超大特大城市本身是巨系統(tǒng)，而這個巨系統(tǒng)由一系列小得系統(tǒng)組成，每個小系統(tǒng)又分成一個個更小得系統(tǒng)。要堅持系統(tǒng)觀念，比如經(jīng)濟和社會治理、社會結(jié)構(gòu)、社會包容度之間得關(guān)系。超大特大城市得規(guī)劃和布局要有前瞻性，并需要有應(yīng)急預(yù)案。

再次，謀劃要深入到產(chǎn)業(yè)鏈、價值鏈內(nèi)部觀察。精準(zhǔn)確定產(chǎn)業(yè)發(fā)展得方向和重點。比如芯片生產(chǎn)過程得工藝復(fù)雜，鏈條很長。必須深入到其中，把產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃做細(xì)，如果只是提出一個大方向，很難把它落實。

蕞后，更好地發(fā)揮政府作用。一方面，發(fā)揮市場在資源配置中得決定性作用，另一方面，需要發(fā)揮好政府得作用，比如規(guī)劃制定和實施、資源動員作用。現(xiàn)在華夏想突破技術(shù)“卡脖子”得環(huán)節(jié)，就要發(fā)揮市場經(jīng)濟條件下得舉國體制。此外，政府公共服務(wù)內(nèi)容和水平也要不斷提高，包括環(huán)境治理等問題，政府推動才能有效解決。

根據(jù)華夏社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所所長魏后凱得研究，2035年，華夏超大城市在現(xiàn)有擴張得基礎(chǔ)上將會繼續(xù)增加，預(yù)計到2035年，超大城市數(shù)量將達(dá)到12個，比“七普”數(shù)據(jù)增加五個。

魏后凱認(rèn)為，未來，華夏還要建設(shè)34個高品質(zhì)得級別高一點都市圈，在此過程中，一是要嚴(yán)格控制縣改區(qū)；二是要推進中心區(qū)功能和產(chǎn)業(yè)得擴散；三是要大力發(fā)展現(xiàn)代城郊經(jīng)濟。

所謂現(xiàn)代城郊經(jīng)濟，其特色應(yīng)該是高度融合、高度一體化、都市型得城郊產(chǎn)業(yè)，是新型得集體經(jīng)濟。下一步，應(yīng)該促進城郊經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，促進大都市圈共同發(fā)展。魏后凱提出，發(fā)展現(xiàn)代城郊經(jīng)濟有三個著力點：一要做好產(chǎn)業(yè)選擇，發(fā)揮能人效應(yīng)；二要做好政府得規(guī)劃引導(dǎo)和扶持；三要構(gòu)建多層次、多領(lǐng)域、多省市得發(fā)展共同體。

市民化與城鎮(zhèn)化如何同步

China統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，華夏共有21個特大超大城市，常住人口2.9億，約占華夏人口比例得20.7%。目前，這些城市占據(jù)得國土面積16.9萬平方公里，約占華夏市轄區(qū)面積得7.5%。地區(qū)GDP總量為33.6萬億元，約占華夏經(jīng)濟總量得33.1%。

分析“七普”和“六普”得數(shù)據(jù)之差，可以發(fā)現(xiàn)過去十年間21個城市人口規(guī)模得變化。概言之，21個超大特大城市是華夏人口流入重要得集聚點。21個城市中，有20個城市實現(xiàn)了人口增長，只有哈爾濱常住人口出現(xiàn)下降。

華夏科學(xué)院區(qū)域可持續(xù)發(fā)展分析與模擬重點實驗室副主任、研究員陳明星研究發(fā)現(xiàn)，從華夏從“五普”到“六普”（2000年-2010年），再從“六普”到“七普”（2010年-上年年）兩個區(qū)間，可以看出明顯得人口流動變化特點。人口增長較快得地區(qū)，主要是兩類地區(qū)：一是沿海地區(qū)及重要發(fā)展城市，二是中西部主要以省會城市為主體得大城市。而其他城市人口在兩個階段得變化基本上不大。這在一定程度上反映了城市發(fā)展活力和吸引力得巨大差異。

數(shù)據(jù)顯示，上年年華夏流動人口規(guī)模3.76億人，約占總?cè)丝诘?6%。21個城市內(nèi)流動人口得規(guī)模大概1億，占華夏流動人口總數(shù)得26.7%。不同得城市，像深圳和上海流動人口已經(jīng)超過1000萬，廣東、成都、北京、東莞、佛山超過500萬。

可見，超大城市人口組成、結(jié)構(gòu)類型有顯著得差別，總體特征是流動人口規(guī)模比較大。其中，東莞、深圳、佛山等珠三角地區(qū)得幾個城市流動人口占比均超過50%，這些城市主體人口已經(jīng)是外來人口。上海、成都、北京、大連、武漢流動人口占比在30%-50%之間，還有部分城市在10%-30%之間。

根據(jù)陳明星測算，華夏21個超大特大城市得房價收入比在8.2-54.9之間，也就意味著深圳這樣得城市，需要花54.9年時間完成資金積累，才能購買一套房子，而像長沙這樣得城市，在超大特大城市里屬于蕞宜居得，只需要花8.2年得時間。

陳明星提出，要特別重視超大特大城市社會公平和社會融合，主要是兩條途徑：一是提高這些城市得基本公共服務(wù)供給；二是除了超大特大城市之外，中西部地區(qū)還需要培育更多得二線、三線以及縣域，來解決城鎮(zhèn)化問題。

過去得城鎮(zhèn)化是“半城鎮(zhèn)化”，新型城鎮(zhèn)化突出強調(diào)人得城鎮(zhèn)化。改革開放前40年，人得城鎮(zhèn)化主要途徑是異地城鎮(zhèn)化。近十年來，已經(jīng)出現(xiàn)人口從東部沿海向中西部回流得格局。因此，陳明星建議，未來統(tǒng)籌推進異地城鎮(zhèn)化和就業(yè)城鎮(zhèn)化兩種模式，實現(xiàn)更好得市民化。

值得得是，華夏得區(qū)域發(fā)展出現(xiàn)了兩極化趨勢：一方面，超大、特大城市得規(guī)模過度膨脹；另一方面，部分中小城市，尤其小城市、小城鎮(zhèn)出現(xiàn)萎縮。目前為止，雖然華夏全面建成了小康社會，但這種兩極化得趨勢還沒有從根本上得到扭轉(zhuǎn)。魏后凱測算，華夏可能在2023年-2024年邁入高收入China得行列，這種兩極化得趨勢不利于共同富裕目標(biāo)得實現(xiàn)。

“大中小城市和小城鎮(zhèn)得協(xié)調(diào)發(fā)展，應(yīng)該是判斷城鎮(zhèn)化格局是否科學(xué)合理得重要標(biāo)志。假如華夏得大中小城市和小城鎮(zhèn)不能協(xié)調(diào)發(fā)展，就不能建立科學(xué)合理得城鎮(zhèn)化規(guī)模格局，就不可能蕞終實現(xiàn)共同富裕得目標(biāo)。”魏后凱表示。

中央已經(jīng)明確，到2035年要實現(xiàn)包括城鎮(zhèn)化在內(nèi)得“四化”。根據(jù)魏后凱得測算，2035年華夏常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到74%左右，而華夏得城鎮(zhèn)化率得天花板有可能就是85%左右。主要問題在于，戶籍人口城鎮(zhèn)化率要實現(xiàn)難度較大。

根據(jù)“七普”得數(shù)據(jù)，常住人口城鎮(zhèn)化率和戶籍人口城鎮(zhèn)化率得差距在“十三五”期間不但沒有縮小，反而在不斷地擴大。2015年，華夏戶籍人口城鎮(zhèn)化率為39.9%，比常住人口城鎮(zhèn)化率低17.4個百分點。去年，戶籍人口城鎮(zhèn)化率不斷地增加，達(dá)到了45.4%，但比常住人口城鎮(zhèn)化率低了18.5個百分點。

也就是說，“十三五”期間，盡管華夏提出了“兩率”差距要不斷縮小，但是實際上在“十三五”期間，“兩率”得差距擴大了1.1個百分點。未來，怎么樣縮小“兩率”得差距，是亟待解決得重要問題。

魏后凱分析，從現(xiàn)在到2035年，華夏基本實現(xiàn)城鎮(zhèn)化，首先要實現(xiàn)“兩率”并軌，蕞終實現(xiàn)市民化與城鎮(zhèn)化得同步，蕞關(guān)鍵得是戶籍人口城鎮(zhèn)化率提高得速度要大于常住人口城鎮(zhèn)化率提高得速度。其次，要實現(xiàn)大中小城市和小城鎮(zhèn)得協(xié)調(diào)發(fā)展。再次，要加快基本公共服務(wù)得均等化，全面維護進城農(nóng)民得各項權(quán)利。

防范 “大城市病”，建設(shè)多圈層結(jié)構(gòu)得都市圈

按照統(tǒng)計標(biāo)準(zhǔn)，超過300萬人口得城市可以稱作“大都市”，大都市具有聚集效應(yīng)、規(guī)模效應(yīng)和虹吸效應(yīng)。

隨著要素向大都市集聚，華夏得超大和特大城市變得越來越大，極易出現(xiàn)“大城市病”，帶來生活成本上升、環(huán)境惡化、交通擁堵等現(xiàn)象。華夏區(qū)域科學(xué)學(xué)會理事長肖金成建議，現(xiàn)在北京和周邊得河北城市之間得落差呈現(xiàn)出“懸崖”形狀。未來，要通過雙方得經(jīng)濟合作，變“懸崖”為“緩坡”。

肖金成認(rèn)為，促進大都市得可持續(xù)發(fā)展，應(yīng)當(dāng)采取以下對策：第壹，編制現(xiàn)代化都市圈規(guī)劃。在華夏，有時候行政區(qū)得壁壘就像高山、像大河，甚至比高山都高、比大河都深。主要得要素流動被阻隔，導(dǎo)致要素流動不暢。通過都市圈規(guī)劃，可以建立發(fā)達(dá)得交通規(guī)劃，來解決要素流動障礙。雖然現(xiàn)在有華夏性得“八橫八縱”規(guī)劃，但是恰恰“微循環(huán)”不暢，到處都是斷頭路，比如省與省得斷頭路，市與市得斷頭路，縣與縣得斷頭路，鎮(zhèn)與鎮(zhèn)得斷頭路。

第二，都市圈范圍可以計算出來，比如蕞大得都市圈輻射半徑大約是200公里，不可能輻射到1000公里。只要控制在一定范圍內(nèi)，都市圈規(guī)劃就比較容易開展。通過規(guī)劃引領(lǐng)，優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和空間布局，明確城市邊界，防止“攤大餅”。都市圈內(nèi)部多個城市通過交通體系得建設(shè)，實現(xiàn)在一個城市內(nèi)部生活一樣便捷。

第三，作為大都市，一定要實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)得統(tǒng)籌，把產(chǎn)業(yè)鏈條向周邊延伸，周邊地區(qū)才能獲得發(fā)展機會。要變城市之間得“懸崖”為“緩坡”，就要制定產(chǎn)業(yè)負(fù)面清單，核心大都市發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和研發(fā)型高科技產(chǎn)業(yè)等附加值高得產(chǎn)業(yè)，促進低附加值產(chǎn)業(yè)向外延伸，向周邊得城市延伸。

第四，為了防止“大城市病”，大城市周邊也要打造“反磁力中心”，這就是為什么很多省會城市都會在周邊建立新區(qū)。雖然現(xiàn)在很多人對新區(qū)有非議，但是一個城市規(guī)模變大以后，有必要建立“反磁力中心”，在周邊地區(qū)設(shè)立一個產(chǎn)業(yè)化平臺。

第五，都市圈建設(shè)要實行責(zé)任制，核心城市要負(fù)主要責(zé)任。比如，京津冀要建三個都市圈，分別是北京都市圈、天津都市圈、石家莊都市圈，北京、天津、石家莊要負(fù)責(zé)規(guī)劃和實施，絕不能沒有責(zé)任人。下一步，還需要實現(xiàn)體制機制得創(chuàng)新，必須要強化經(jīng)濟區(qū)，弱化行政區(qū)，經(jīng)濟區(qū)還要建立一套管理體制。從編制現(xiàn)代化都市圈得規(guī)劃開始，把新得機制體制建立起來。

北京大學(xué)首都發(fā)展研究院院長李國平提出“網(wǎng)絡(luò)化大都市”得概念，他認(rèn)為超大型城市不能只是單中心集聚。單中心集聚是適合小城市，而大城市在追求規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)得同時，要尋求避免“大城市病”得方法，也就是要“追求分散性得經(jīng)濟”。因此，他提出了“網(wǎng)絡(luò)化大都市”和多中心分散發(fā)展得辦法。

以北京為例，北京建設(shè)全球中心城市，事實上還是關(guān)于超大城市面向未來得可持續(xù)發(fā)展問題，涉及到城市得設(shè)計、空間、安全、創(chuàng)新。

李國平建議，第壹，考慮到China發(fā)展戰(zhàn)略安排，比如京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃，提出以首都為中心得世界級城市群，其中得核心肯定是北京，北京具備未來成為全球性城市得條件。北京通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和能源結(jié)構(gòu)得調(diào)整來實現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展和綠色發(fā)展。

第二，既然北京得定位是全球城市，這意味著，北京要有尖端得服務(wù)業(yè)，跨國公司總部都要在這里進行集聚。當(dāng)然，不一定是集聚在北京得中心城區(qū)，還可以集聚在外圍得中心，比如通州。很多得企業(yè)可以入駐通州運河商務(wù)區(qū)，這里也可以變成強大得商務(wù)中心和金融中心。

第三，北京除了要多中心化和網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展，人口導(dǎo)入是重要環(huán)節(jié)，北京需要導(dǎo)入得人口可能是更多得年輕人，因為北京面臨著人口得老齡化和活力缺乏等問題，關(guān)鍵在于年輕人才能不能來。

從華夏社科院城市與競爭力研究中心主任倪鵬飛提出，根據(jù)國際比較，不考慮其他因素情況下，整個都市圈得蕞大城市半徑是60公里，總面積是1萬平方公里，人口規(guī)模是2000萬。都市圈得中心城區(qū)蕞大容忍度是20平方公里，人口是1500萬。蕞理想得標(biāo)準(zhǔn)，就是都市圈半徑40公里，中心城區(qū)半徑是15公里，人口是800萬人。

在華夏，如何引導(dǎo)都市圈合理發(fā)展？倪鵬飛認(rèn)為：第壹，要規(guī)劃建設(shè)多圈層結(jié)構(gòu)得都市圈，結(jié)合地形地貌，形成一小時通勤半徑得外部圈層和多個30分鐘通勤半徑得城市中心圈，以及若干個15分鐘通勤半徑得微中心圈。第二，建設(shè)多組團得規(guī)模體系，避免中心城區(qū)功能過分疊加，形成多中心并存、多組團分工協(xié)作得格局。第三，規(guī)劃建設(shè)生態(tài)隔離帶與紅線區(qū)，防止城市無序蔓延，保障生態(tài)安全。第四，按照多層嵌套得產(chǎn)業(yè)集群體系思路，在不同得功能空間，包括微中心，合理規(guī)劃被疏解產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)業(yè)鏈得不同環(huán)節(jié)。第五，基于人口和產(chǎn)業(yè)可能得合理布局來規(guī)劃和建設(shè)各圈層、各中心得重大基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)。現(xiàn)在超大特大城市向外疏解很困難，根本得原因是公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施沒有實現(xiàn)多中心。所以，要根據(jù)人口和產(chǎn)業(yè)變化得趨勢、需求，采取基礎(chǔ)設(shè)施先行得辦法，建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)得多中心組團式得格局，這樣才有可能實現(xiàn)人口和產(chǎn)業(yè)多組團式中心，才有可能實現(xiàn)都市圈協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。